Два года без хода

Котко В.Г.
Президент ГО "Енергетична Асоцiацiя України"

"ЭНЕРГОБИЗНЕС" №6 (540) 12.02.2008

В силу исторических и геополитических причин проблема энергообеспечения для Украины является особенно острой, а ее успешное решение – это вопрос выживания в рыночных условиях и вхождения в европейский и мировые рынки. Не станет ли проблема энергообеспечения тормозом для успешного развития экономики Украины и какие пути ее решения должна выбрать для себя наша страна?

Особенности, сильные и слабые стороны Стратегии

15 марта 2006 г. правительство Юрия Еханурова своим распоряжением утвердило Энергетическую стратегию Украины до 2030 г. К сожалению, это событие не оставило заметного следа в общественно-политической жизни страны и тем более в сознании рядового украинца, хотя по влиянию на национальную безопасность, экономику и социальную сферу любой страны мира трудно найти более весомую и чувствительную сферу, чем обеспечение страны энергоресурсами.

Охваченное политическими страстями общество оставляет вне своего внимания и ход реализации Стратегии. А зря. Потому что, перефразировав известную поговорку о любви и голоде, можно утверждать: политические страсти рано или поздно пройдут, а тепло и свет в домах нужны всегда. Хотя ситуация в энергетической сфере для большинства украинцев сейчас не кажется такой мрачной, какой она была в середине 90-х годов, но потенциальных рисков и опасностей в средне- и долгосрочной перспективе сейчас не меньше, а даже больше, чем десять лет назад.

В отличие от большинства разнообразных государственных и отраслевых программ, принимавшихся парламентом и правительством за время независимости, Стратегия, которая разрабатывалась ведущими академическими институтами, базируется на фундаментальном анализе современного состояния экономики в целом и энергетической сферы, в частности.

Она определяет вполне реалистичные пути энергообеспечения растущих потребностей экономики и домохозяйств, постепенного приближения Украины к европейским нормам и стандартам эффективности использования энергоресурсов. Именно поэтому нельзя допустить, чтобы Энергетическую стратегию постигла судьба других программных документов, которые иногда спокойно, а чаще в жарких спорах принимали, но почти всегда незаметно "спускали на тормозах", и тихо о них забывали.

Достичь стабильного и надежного обеспечения экономики и социальной сферы энергоресурсами стремятся все страны мира. В то же время пути достижения этой цели, конкретные мероприятия, последовательность и темп действий каждая страна определяет для себя исходя из собственных обстоятельств и возможностей. Что же предусматривает Энергетическая стратегия для Украины?

Во-первых, совершенно логично делается ставка на энергоресурсы, которыми богаты недра страны, а именно — уголь и уран. Отсюда акцент на развитие АЭС и угольных ТЭС.

Во-вторых, предлагается существенно сократить потребление природного газа, заменив его в системах отопления электроэнергией.

И, наконец, по сути, самое важное — основным направлением удовлетворения растущих потребностей в энергии провозглашается энергосбережение. Учитывая огромные имеющиеся резервы, за счет энергосбережения планируется высвободить энергоресурсы для обеспечения 75% прироста ВВП страны до 2030 г.

Если сравнить объемы производства энергетических продуктов в 1990 г. (последний год перед спадом производства) и через 40 лет — в 2030 г. (последний год прогнозирования), то задачи, поставленные в Стратегии, не впечатляют. Более того, показатель добычи угля на 2030 г. заметно уступает достижениям 1990 г., не поражают воображение и приросты добычи нефти и природного газа на территории Украины (практически на уровне 1990 г.). В то же время, производство электроэнергии планируется увеличить по сравнению с 1990 г. почти в полтора, а с 2005 г. — в 2.3 раза.

Кроме того, с 2010 г. планируется открыть новое для Украины направление энергообеспечения — добычу первичных энергоресурсов за пределами страны. В 2030 г. за рубежом планируется добывать: нефти и газового конденсата — 9.2 млн т; природного газа — 11.6 млрд куб м.

Табл. 1. Производство и потребление топливно-энергетических ресурсов в Украине

№ п/п	Показатели	Ед.изм.	1990	2005	2030
1	Реальный ВВП в ценах 2005 г,	млрд,грн,	660,3	441,5	1 286,2
		%	100,0	66,9	194,8
2	Добыча угля	млн.т.	164,8	78,0	130,0
3	Добыча нефти из собственных запасов	млн.т.	5,3	4,3	5,4
4	Импорт нефти	млн.т.	54,7	14,7	39,6*
5	Потребление нефти вместе с переработкой на экспорт	млн.т.	60,0	19,0	45,0
6	Добыча газа из собственных запасов	млрд.куб.м.	28,1	20,5	28,5
7	Импорт газа	млрд.куб.м.	89,9	55,9	21,0*
8	Потребление газа с учетом его расходов на транспортировку	млрд.куб.м	118,0	76,4	49,5
9	Производство электроэнергии, всего	млрд.кВтч.	296,3	185,2	420,1
	в том числе:
	ТЭС (в т,ч, блок-станции)	млрд.кВтч.	209,4	84,1	180,4
	АЭС	млрд.кВтч.	76,2	88,8	219,0
	ГЭС и ГАЭС	млрд.кВтч.	10,7	12,3	18,6
	Возобновляемыми источниками энергии	млрд.кВтч.	0,0	0,0	2,1
10	Производство тепловой энергии	млн.Гкал.	- **	241,0	430,9

* с учетом добычи за пределами Украины
** данные отсутствуют

Действительно грандиозными являются планы ввода новых мощностей в угольной отрасли и в электроэнергетике, особенно на фоне застоя последних 17 лет. Еще более фантастическим представляется общий объем инвестиций, необходимых для реализации намеченных планов — свыше 1 трлн грн за 25 лет, в том числе в первые 5 лет — более 31 млрд грн ежегодно.

Табл. 2. Установленная мощность предприятий электроэнергетики и производственная мощность угольных предприятий Украины

№ п/п	Показатели	Ед.изм.	1990	2005	2030
1	Производственная мощность угольных предприятий	млн.т.	192,8	91,5	144,4
2	Установленная мощность электростанций, всего	ГВт.	56,4	52,1	88,5
	в том числе:
	ТЭС (в т,ч, блок-станции)	ГВт.	36,9	33,5	46,4
	АЭС	ГВт.	14,8*	13,8	29,5
	ГЭС и ГАЭС	ГВт.	4,7	4,7	10,5
	Возобновляемыми источниками энергии	ГВт.	0,0	0,1	2,1

* С учетом 4-х энергоблоков Чернобыльской АЭС

Несмотря на кажущуюся грандиозность этих планов, их можно считать скорее заниженными, чем завышенными, и вот почему. Количественные показатели объемов производства электроэнергии, угля, прогноз потребности народного хозяйства в других энергоносителях, и соответственно, сумм необходимых инвестиций в ТЭК, разработчики Стратегии рассчитывали исходя из прогнозных показателей роста ВВП до 2030 г. Поэтому ошибка в оценке этого показателя приводит к недостоверности всех количественных параметров развития ТЭК, а в итоге — и самой Стратегии. Нетрудно подсчитать, что все расчеты основывались на предположении, что экономика Украины на протяжении 2006-2030 гг. будет расти на 4.6% ежегодно.

Сейчас сложно сказать, чем руководствовались авторы Стратегии и Минтопэнерго, принимая за основу именно такой темп роста ВВП. Однако понятно, что это слишком пессимистический, неоправданно заниженный прогноз. Так, в 2000-2007 гг. экономика Украины росла на 7.4%, и это не самые высокие темпы на постсоветском пространстве.

Можно допустить, что высокие темпы последних лет — это не что иное, как восстановительный рост: после глубокого спада экономика стремится вернуться на стартовый уровень. С другой стороны достигнутый рост имел место на фоне очено плохого управления экономикой в период политической нестабильности, хаотических изменений в законодательстве и столь же хаотического реформирования экономики по принципу "шаг вперед – два назад".

Если исправить все это (а 17-летний опыт должен чему-то научить политическую элиту), то даже с учетом существующих внешних и внутренних рисков Украина имеет достаточный потенциал, и, тем более, потребность в развитии своей экономики по крайней мере таким же темпами и в дальнейшем.

Собственно, величина прогнозного показателя ВВП, фигурирующая в Энергетической стратегии Украины до 2030 г., никак не влияет, и не будет влиять в дальнейшем на реальные темпы развития экономики Украины. А вот ошибочные количественные показатели производства, например, электроэнергии, рассчитанные на ее основе, на которые должны ориентироваться правительство, инвесторы, наконец, все причастные к энергетике структуры, планируя развитие отрасли, могут стать непреодолимым тормозом развития экономики. В то же время, страна в любом случае должна иметь не дефицит, а резерв энергоресурсов и энергетических мощностей!

Это замечание, к сожалению, не единственное, требующее внесения уточнений в Стратегию. Никакой критики не выдерживают разделы, раскрывающие будущее альтернативной энергетики. То ли не осознавая важности и значимости возобновляемых источников энергии в современном мире, то ли потеряв веру в это направление (16 лет усилий по развитию альтернативной энергетики под эгидой государства принесли ничтожные результаты), авторы Стратегии планируют за счет энергии ветра, малых рек и других альтернативных источников до 2030 г. обеспечить немногим более 1% общего объема производства электроэнергии в стране. Для сравнения: Евросоюз, куда Украина так стремится войти, планирует к 2010 г. обеспечить за счет альтернативной энергетики 21% всего потребления электроэнергии странами ЕС (Зеленая книга: "Европейская стратегия стойкой, конкурентоспособной и безопасной энергетики"; 2006 г.).

Отдельного внимания заслуживают разделы Стратегии, в которых сформулированы перспективы развития атомной энергетики. У этой части Стратегии больше всего оппонентов, как со стороны специалистов, так и среди рядовых граждан. Хотя 25 лет — время смены целого поколения, все же мало кто верит в способность Украины построить 15-16 атомных реакторов мощностью не менее 1 млн кВт каждый, и модернизировать 15 существующих энергоблоков АЭС с целью продления срока их эксплуатации.

В большинстве случаев возражения против перспектив атомной энергетики – результат недостаточного знания критиками содержания документа или влияние устаревших стереотипов. Неосведомленность, в свою очередь, является следствием того, что процессы разработки и принятия Стратегии не были в полной мере публичными. Документ готовился долгие шесть лет, однако принимался достаточно быстро, без публичных дискусий и широкого освещения основных положений Стратегии в средствах массовой информации.

В то же время, отдельные аспекты развития атомной энергетики, предусмотренные Стратегией, неубедительны, и скорее всего, нуждаются в корректировке. В частности, это касается коэффициента использования установленной мощности АЭС (КИУМ), который согласно Стратегии составит в 2030 г. 85%. Даже в сравнении с 74.5% в 2006 г. эта величина не впечатляет, поскольку сейчас существуют сетевые ограничения, не позволяющие в полной мере загрузить существующие мощности АЭС.

В 2003-2004 гг., до ввода в промышленную эксплуатацию двух новых энергоблоков на Ровенской и Хмельницкой АЭС, сетевые ограничения были значительно меньшими и КИУМ составлял 78.5% и 81.4% соответственно. Для снятия сетевых ограничений времени до 2030 г. более чем достаточно.

Есть все возможности и время, чтобы улучшить и другие составляющие, от которых зависит КИУМ: постепенно перейти на ядерное топливо с большим ресурсом работы до перезагрузки, сократить сроки плановых ремонтов, улучшить их качество, и, соответственно, сократить количество аварийных остановок блоков АЭС. Достижения других стран, имеющих развитую атомную энергетику, также свидетельствуют об абсолютной реалистичности этого показателя к 2030 г. по меньшей мере на уровне 90% (уже сегодня КИУМ французских АЭС превышает 85%, а финских — 95%).

Организация выполнения и перспективы реализации Стратеги

Однако не отдельные ошибки и неточности, которые при желании можно исправить, являются основной проблемой Стратегии. Определяющий фактор успеха или неудачи в достижении поставленных целей — система организации выполнения и контроля за реализацией Стратегии, которая сейчас имеет формальный, а поэтому малорезультативный характер.

Сегодня организация выполнения Стратегии возложена на Минтопэнерго, непосредственное участие правительства минимально. Согласно распоряжению Правительства от 27.07.06 г., заинтересованные министерства и ведомства отчитываются о состоянии реализации Стратегии, а точнее Плана мероприятий по ее реализации на 2006-2010 гг., перед Минтопэнерго, а последнее — перед Кабмином один раз в год. И все…

По этому поводу заметим, что при такой периодичности, да еще с учетом частоты смены правительств, от этой отчетности мало толку. Также не факт, что отчеты будут рассмотрены Кабинетом Министров и по результатам рассмотрения будут приниматься необходимые меры. Нетрудно спрогнозировать, что при такой организации дел правительство обратится к этому вопросу лишь тогда, когда проблема "постучит в двери".

Хорошо известно, что для достижения общегосударственных целей нужна политическая воля, надлежащая организация работы и собственно работа — настойчивая и кропотливая. В 2000 г., когда страна готовилась к продаже стратегическим инвесторам шести энергоснабжающих компаний, руководители причастных ведомств еженедельно докладывали первому вице-премьер-министру о ходе подготовки к приватизации, возникающих проблемах, а также о выполнении заданий и поручений, полученных на предыдущем совещании. По проблемным вопросам здесь же отрабатывались необходимые решения и давались правительственные поручения. Таким же образом в этот период решались сложные и, как порой казалось, неразрешимые проблемы в энергетической отрасли тогдашним вице-премьер-министром по энергетическим вопросам.

Сейчас речь идет о грандиозном долгосрочном проекте, формулирующем фундаментальные цели национального масштаба. В реализации Стратегии должны быть задействованы десятки ведомств только на центральном уровне, тысячи предприятий и организаций и десятки тысяч разных специалистов. В таких условиях достичь поставленных целей можно только системными и целеустремленными действиями наделенных необходимыми полномочиями чиновников и правительства в целом.

Есть по крайней мере два обстоятельства, требующих, чтобы организация выполнения и контроль за ходом реализации Стратегии были подняты именно на уровень правительства.

Во-первых, ТЭК объединяет в себе несколько отраслей промышленности, находящихся в ведении нескольких ведомств. В частности, за столь важный энергоресурс как уголь отвечает специально созданное Министерство угольной промышленности. Производство теплоэнергии сегодня находится в ведении двух ведомств: Минтопэнерго отвечает за тепло, которое производится ТЭЦ, ТЭС и АЭС, а Министерство жилищно-коммунального хозяйства — за тепло, выработанное коммунальными котельными.

Во-вторых, энергосбережение — основное направление достижения стабильного обеспечения страны энергоресурсами, также не подконтрольно Минтопэнерго. Номинально за это направление отвечает институционально слабое НАЭР. Однако, учитывая масштабы задачи и то, что расход энергоресурсов осуществляется во всех отраслях экономики и социальной сфере, достижение поставленных целей в энергосбережении — дело всей государственной машины.

Важной предпосылкой реализации Стратегии является создание единой государственной системы статистики, стратегического планирования, мониторинга производства и потребления энергетических продуктов, формирования балансов их спроса и предложения. Прошло почти два года после вступления в силу указанного документа, однако в этом направлении сделано очень мало. Только 28.11.07 г. Кабинет Министров одобрил Концепцию формирования энергобаланса страны. Однако от Концепции до реального формирования балансов спроса и предложения предстоит пройти еще долгий путь.

Еще меньше сделано для создания единой государственной системы статистики производства и потребления энергетических продуктов. Сейчас ведомственная статистика в системе Минтопэнерго ведется только по госпредприятиям, что в принципе неправильно, поскольку последнее является министерством всей, а не только государственной энергетики, да и Стратегия рассчитана на участие всех энергопредприятий. Более того, со временем доля частного сектора возрастает, а государственного — сокращается. Соответственно, будет расти "белое информационное пятно". Такая система отчетности исходит из устаревших представлений о роли и функциях министерства, и нуждается в немедленных изменениях.

Все это означает, что ни Кабмин, ни Минтопэнерго не имеют надлежащих инструментов для оценки и контроля за выполнением значительного количества предусмотренных Стратегией параметров, а следовательно, и для управления ее реализацией.

Стратегия и реформы в ТЭК

Главная проблема, которая препятствовала и будет препятствовать наилучшим планам и начинаниям в будущем — привлечение необходимых финансовых ресурсов. Основную часть огромных средств, которые необходимы для реализации Стратегии, могут предоставить только частные инвесторы, отечественные либо иностранные. Последние, в свою очередь, будут медлить с инвестициями до установления прозрачных и справедливых правил работы, другими словами, до создания качественной и стабильной нормативной и законодательной базы, а также ухода от ручного управления, которое в отраслях ТЭК практикуется достаточно широко.

Частные средства не пойдут на предприятия, принадлежащие государству, а значит, нужно завершить начатую приватизацию. Еще десять лет назад Украина определилась относительно целесообразности приватизации энергогенерирующих компаний ТЭС, электро- и газораспределительных компаний, но этот процесс остановился на полпути.

Почему так важно завершить приватизацию? Согласно крепко укоренившимся в Украине правилам игры, большинство руководителей государственных компаний меняется после каждой смены правительства. Поскольку последнее происходит достаточно часто, о какой-либо работе на средне-, и тем более долгосрочную перспективу, не может быть и речи. Более того, показатели работы предприятия не являются определяющими для оценки заслуг того или иного руководителя, и его карьерного роста. Отсюда полное отсутствие мотивации работать на результат.

Нужно, наконец, определиться с масштабами и направлением реформ в угольной промышленности. Если в электроэнергетике содержание и направления реформирования более или менее определены, и дело только за их воплощением в жизнь, то в угольной отрасли такой ясности нет. Каждый новый министр провозглашает планы какой-то новой реорганизации, вера в действенность которой ограничивается стенами министерства. Новые замыслы не охватывают ни верхние эшелоны власти, ни низы — управленческое звено предприятий и самих шахтеров.

Нет по-настоящему основательной, продуманной стратегии выведения отрасли из перманентного кризиса, продолжающегося вот уже 17 лет. Основные усилия ее руководителей направлены на "выбивание" государственной поддержки. Хотя, кажется, всем уже ясно: если полагаться только на господдержку, можно замедлить умирание, но нельзя обеспечить выздоровление.

Нужна стратегия действий, и собственно сами действия по кардинальному улучшению современного состояния отрасли и перспектив ее развития. Такая стратегия не должна исключать господдержки, но ее стержнем должно стать разгосударствление угольной отрасли и рыночные основы ее функционирования.

Вряд ли можно назвать удачным так называемый рынок угля, который уже несколько лет действует в Украине. На этом рынке нет ни свободного выбора продавца, с которым при желании покупатель мог бы заключать договора, ни рыночного ценообразования, базирующегося на спросе, предложении и качественных характеристиках угля. Эта организация намного ближе к углесбыту советских времен, чем к Оптовому рынку угля, каковым она сегодня зовется.

Давно назрела необходимость перемен на рынке природного газа. Нужно четко осознавать, что без реального рынка угля и газа невозможно обеспечить равные условия в конкурентной борьбе для энергогенерирующих компаний ТЭС, а значит, нельзя гарантировать эффективность реформирования и Оптового рынка электроэнергии.

Либерализация рынков и передача в частные руки предприятий ТЭК, подавляющее большинство которых прямо влияет на энергетическую безопасность государства, а значительная часть является естественными монополистами, имеет и обратную сторону медали. Эти предприятия могут злоупотреблять своим особым положением и, соответственно, рыночной властью.

Все это требует серьезного законодательного усиления полномочий регуляторных органов, наделения их такими правовыми инструментами и рычагами, которые давали бы возможность эффективно противодействовать любым проявлениям злоупотреблений монопольным положением, и исключали нарушение экологических норм и норм безопасности труда.

Серьезным тормозом для повышения эффективности использования имеющихся энергоресурсов является действующая система цено- и тарифообразования в ТЭК, основные искажения которой сформировались под сильным влиянием социального популизма и затратных методов формирования цен и тарифов. Эта система не может быть изменена немедленно, но начинать движение в этом направлении нужно было «еще вчера».

Все реформы, безусловно, не смогут заменить организационных и управленческих усилий и автоматически обеспечить достижение задекларированных в Энергетической стратегии Украины до 2030 г. целей. Тем не менее, реформы существенно усилят действенность управленческих решений и являются абсолютно необходимым условием для успешной реализации Стратегии.